最新一輪的機構改革中,東莞市城市管理綜合執法局被徹底“革命”,不再保留原有建制,職能被衛計局、食藥監局等眾部門“瓜分”後,僅以城管局內設的綜合執法支隊形式存在。7年前,東莞市城市管理綜合執法局作為全省僅有的城市管理綜合執法全國試點,包攬百項執法權強勢掛牌成立;7年後被摘牌不再保留,意味著近十年的行政執法相對集中處罰權探索終止,重回“誰審批誰監管”的路子。在珠三角乃至全國其他城市紛紛通過城管執法擴權的大背景下,曾為全國試點城市的東莞反其道而行。
  誕生初衷便是今天撤並理由
  2002年10月,國務院正式確定在廣東省和重慶市開展城市管理綜合執法試點;至2005年1月,廣東省政府確定東莞為城市管理綜合執法試點;2007年11月9日東莞市綜合執法局(以下簡稱“綜合執法局”)正式掛牌成立。
  當時,多達110多項執法事權集於其一身,包括市規劃局、市城管局、市環保局、市衛生局、市工商局、市質監局、市經貿局、市食品藥品監督管理局等8個局的部分或全部執法職能,80餘個執法事項全部或者部分移交給了綜合執法局,甚至有綜合執法局的高層開玩笑稱:“就連很多綜合執法局的同事也許都不知道,連動物園的動物都歸我們管”。
  之所以東莞在全國首先成立如此強勢的綜合執法局,據悉原因有三:首先是解決了執法主體眾多的問題,其次是解決了行政處罰法“一事不再多罰”的糾紛,最後便是整合行政資源,節約行政成本。對此,東莞市綜合執法局首任局長賴源順曾描述:“過去執法主體很多,重覆執法交叉執法的現象很常見,而且職能部門既要管理又要執法,相當於集運動員和裁判員的身份於一身,不利於依法行政,成立城市管理綜合執法局,就是將運動員與裁判員分離,這體現了市委市政府對城市管理工作的重視。”
  但在此次經省委省政府批准的《東莞市人民政府職能轉變和機構改革方案》中,綜合執法局被“摘牌”,而原因卻恰恰被描述為了實現“誰審批誰監管”的目的,重新回到了2007年之前綜合執法局尚未成立時的原點———行政職能部門又審批又管理又執法,運動員和裁判員都是自己。對此,現任市綜合執法局副局長何紹波稱之為“幾年又一個輪迴”。
  七年降格三次瓦解執法力度
  早在去年10月,綜合執法局已被調整為東莞市城管局的部門管理機構,由市城管局統籌協調開展相關工作,由獨立局辦變成城管局的一部分,當時東莞市城管局管理層告訴南都記者,兩局合併辦公後能夠打通審批與監管執法的環節,“比如說城管局以前要拆除違規廣告牌,需要發函到綜合執法局請求協助執法,合併後就是一家人,內部工作流程走完就能夠執法,效率提高了”。
  但是熟悉綜合執法的內部信息源告訴南都記者,綜合執法局作為執法部門,降格成為“執法支隊”對執法能力的傷害“是致命的”,其認為,執法支隊不具備獨立執法主體資格,主要接受城管、工商、規劃、衛生等其他委辦局的委托,不能以自己的名義執法,“尤其是將來綜合執法局剩餘職能變成城管局內設的城管執法支隊後,是否具有獨立執法的合法性都很可疑”,不過其認為,只要東莞市政府在行政架構上調整執法支隊為直屬行政執法機構,賦予其執法主體資格,也不失為一計。
  對此,現東莞市城市管理綜合執法局副局長、新聞發言人何紹波也向南都記者坦言,城管局內設執法支隊的地位也未必不能發揮應有作用,“就看成為執法支隊之後領導重視不重視了”。
  事實上,綜合執法局已不是第一次面臨執法主體合法性和合理性的困境。早在2009年東莞“大部制”機構改革調整中,東莞市綜合執法局就從獨立建制局,被調整為由新組建的市城市綜合管理局管理,從“一級局”變成了“二級局”,時任綜合執法局局長賴源順就擔心,綜合執法局被“降級”會影響執法力度:“比如說打擊非法行醫,這就需要工商、衛生等部門積極配合。如果是平級溝通,工作肯定方便一點,降級之後在這方面可能會出現一些問題,對執法會產生影響。”
  撤銷之前已成立城管委
  今年6月底,綜合執法局將不再保留的消息傳出後,東莞市綜合執法局新聞發言人助理、法規科副科長華玉峰告訴南都記者,從去年綜合執法局併入東莞市城管局開始,局內的人手就捉襟見肘了,之前市綜合執法局共有60個公務員編製,目前僅剩28人。
  最讓綜合執法局內部不解的,則是本次機構改革中“不再保留綜合執法部門”的原因。華玉峰認為,東莞的機構改革方案將綜合執法局變成城管局的一個內設機構,以執法支隊的形式存在,屬於倒退:“比如說廣東其他地方乃至全國都是大城管的思路,而東莞反而越縮越小,到目前為止,我瞭解到全省只有東莞的綜合執法局變成一個內設機構,一個支隊,像廣州強權成立了城管委,而珠海的不但是城管模式,還合併了一些市場監管的職能,等於是擴大了,相比之下東莞屬於反其道而行。”
  綜合執法局從“一級局”併入城管局變“二級局”,到現在的不復存在,最直接的影響就是“執法力度直接被削弱”。東莞市綜合執法局副局長、新聞發言人何紹波告訴南都:“綜合執法局不再保留,法人撤銷了,執法主體資格沒了,那從何談綜合執法?”待到日後東莞市城管局內設執法支隊時,何紹波也並不樂觀,其認為綜合執法局主體存在時,針對違法現象執法需同級部門配合流程時仍阻力重重,以後作為城管局內設的執法支隊身份,不對等的級別差異將使執法不力的情況雪上加霜。
  南都記者上周從東莞市城管局方面獲悉,東莞市政府已於今年1月9日下發文件,撤銷了原來的城管領導小組和城管執法領導小組,成立東莞市城市管理委員會,統籌全市城市管理工作。據透露,作為一個部門協調機構,東莞的城管委和廣州的城管委還是有本質上的不同,後者作為政府職能機構,具備獨立的執法資格。
  觀點
  東莞不應走回城管老路
  國家行政學院公共行政教研室主任竹立家認為,東莞7年前成立綜合執法局“思路是對的”。“政府部門審批與監督執法職能應該分開,否則權力過於集中容易導致監管不嚴和滋生腐敗”,他認為東莞不應撤銷綜合執法部門,反而應該細化其與執法領域所涉職能部門之間的協調機制。
  “綜合執法更有優勢,集中審批是大勢所趨。”中國政法大學副校長、行政法教授馬懷德也認為,審批、處罰相分離會導致管理過程中出現推諉、扯皮等諸多問題,應當適當集中,尤其是像城市規劃、市容、環境等部門,應當本著便民高效的原則,集中審批、認定違法事實,然後由綜合執法部門或城管局進行集中高效執法。
  行業自治彌補執法短板
  中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授、中國政府制度創新研究中心主任毛壽龍則認為,執法重新回到管罰合一的局面讓人懷疑政府職能部門的執政能力:“政府才幾個人?包攬了太多事,該放一點權力出來。”毛壽龍認為,分散執法和綜合執法各有優劣。“像東莞分散執法和集中執法都嘗試過了,說明單靠政府已經不行,要另尋方法。現在國家也在鼓勵建立行業協會,由行業自治,就可以解決專業和協調問題,在現在今情況下,也不失為一條出路。”
  他城
  深圳
  綜合執法局集成處罰權
  從2001年12月1日起,深圳市城管、環保、水務、衛生、工商、公安交管、房屋租賃、農業(貿發)等行政部門的行政處罰的權力全部收歸到深圳市城市管理行政執法局,由執法局一家“開罰單”,執法人員全部統一著裝、手執統一的《行政執法證》,使用統一格式的法律文書和處罰票據。
  佛山
  罰款是城管執法局大權
  2004年,佛山市頒佈了《佛山市實施相對集中行政處罰權暫行規定》,同時,佛山市城市管理行政執法局和下屬的禪城、三水、高明三區城市管理行政執法局正式掛牌。新成立的城市管理行政執法局集中執行市容、規劃、園林、市政、環保、工商、公安交管等部門的全部或部分處罰權力。《暫行規定》對執法人員的處罰範圍和處罰標準都作了詳細的規定,罰款是城管執法局的最高權力。
  廣州
  城管委升格“全能城管”
  廣州市1999年成為國務院相對集中行政處罰權改革試點。2008年廣州曾進行過城管體制改革,將市城管辦與市城管支隊合併,組建成廣州市城市管理綜合執法局。2009年11月,廣州市城管委成立,從之前政府協調機構的身份,轉身升格為政府職能機構,並且成為廣州市政府最大的政府職能部門之一,廣州市城管委涵蓋環衛、市政、愛衛、城管綜合執法等城市管理和執法職能。2011年5月,廣州城管在荔灣區醞釀試點“全能城管”,衛生、環保、文化、國土、交通等部門執法權將併入城管,荔灣區文廣新局、區國土局等12個單位行政執法權將合併進荔灣區城管綜合執法分局,成立荔灣區綜合執法局,不僅要管六亂、拆違,還要監管盜版碟、違法用地、空氣污染、殘疾人車輛非法營運等。
  珠海
  數字“大城管”總指揮
  今年4月9日,珠海市通過數字城管的業務終端覆蓋來實現“大城管”格局,據悉這在全國地級以上城市尚屬首例。珠海市城管指揮中心是數字城管的建設、管理和運營單位,隸屬於市城管委、具有獨立法人資格,統一負責全市城市治理的應急處置、綜合協調和信息交流,全市所有城市管理部門的問題都由城管委下屬的城管指揮中心統一協調指揮,並擴展到城建、交通、水務、電力、電信等所有城市管理涉事單位。為瞭解決涉問題職能部門推諉不作為的問題,該系統與珠海市紀委效能監察聯網,對案件巡查、業務受理、正式立案、任務派遣、現場核實和系統結案等每個環節都自動記錄存檔,並自動生成評價結果,珠海城市管理績效考核也已納入轄區黨委、政府年度考核。
  採寫:南都記者 黎明
  實習生 張羽  (原標題:東莞撤銷綜合執法局 管罰合一重回七年前)
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